中国传统社会在“义重于利、崇义贬利”思想影响下，礼大于法，民间调解对“止诉息争”有重要作用。受传统思想影响，陕甘宁边区（以下简称“边区”）时期，边区村民认为，对簿公堂是“恩断义绝”，遇到纠纷往往会找当地有名望者从中协商，尽量不伤“和气”，以宗族、邻里、乡里等调解形式为主。基于这样的现实情况，中国共产党积极推进了人民调解制度的形成。

发展状况

边区的生产生活需要和司法实践为人民调解制度的形成奠定了现实基础。1939年初，边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，强调通过开荒垦地、兴修水利设施、改良耕作技术等，开展边区生产建设，同时保护财产权、鼓励工商业发展、废除苛捐杂税等。此后，边区的农业工商业都取得了较大进步。随着群众生产活动的增加，纠纷随之增多，客观上要求更有效的处理方式。1942年，边区高等法院废止了仲裁员组织，并规定可以由农村亲友、邻居协调纠纷。1943年，边区政府颁布了《陕甘宁边区简政实施纲要》，其中要求压缩包括司法人员在内的政府工作人员数量，使之少于居民人数。司法人员数量的减少导致民事纠纷案件的积压，通过司法途径解决纠纷的困难随之增加，人民调解因而发展。与此同时，各抗战根据地陆续颁布了关于调解的法律法规。1941年，山东省临时参议会公布施行了《山东省调解委员会暂行组织条例》。1942年，晋察冀边区政府公布施行了《晋察冀边区行政村调解工作条例》，为人民调解制度的进一步发展提供了经验。

这一时期，边区政府广泛实施人民调解制度。1941年，《陕甘宁边区政府工作报告》首次论及调解制度，报告提出：为着使司法工作深入群众，在乡政府领导下，由乡长、自卫军连长、乡锄奸主任组织调解委员会，各行政村得由人民自行选举人民仲裁员、人民检察员，参加人民调解委员会进行调解。调解的成立，完全基于当事人的自愿，不能有丝毫勉强，当事人一方不服调解时，即可向县裁判员进行诉讼。1943年，边区颁布的《关于普及调解的指示》强调要在全区推广人民调解制度。1943年6月，《陕甘宁边区民刑事件调解条例》（以下简称《边区调解条例》）颁布，调解工作的制度化、程序化加强。1943年12月，边区高等法院发布《注意调解诉讼纠纷》的指示信，强调人民调解工作的必要性、重要性。1944年，边区参议会常驻会第十一次会议和边区政府第五次政务会议通过了《普遍建立调解制度，订立乡村公约，切实做到减少人民诉讼纠纷》的提案。1944年下半年至1945年底，边区逐步形成了以政府调解和司法调解为支撑、以社会团体调解为辅助、以民间调解为基础的人民调解制度。

基本理念

边区人民调解制度既坚持走群众路线、群众自愿，也坚持调审结合，不仅体现了全心全意为人民服务的宗旨，也体现了“德治”与“法治”的结合。

第一，坚持走群众路线。边区的人民调解在前期调查研究中积极发动群众协查纠纷，以居民大会、村民大会、村评议会等为依托，以参会、讨论、调解、仲裁为形式，广泛搜集群众评议意见，将其作为形成调解协议的重要支撑。为更好开展调查研究和调解工作，边区一方面要求调解人员既要树立为群众服务的理念，还要熟悉当地的风土人情，以便和群众拉近距离。许多调解员在农忙时节主动帮助农民，以实际行动增进群众的理解和信任，从而获得广泛支持。另一方面，边区赋予群众揭发和检举调解员不法行为的权力，及时惩罚乱打、乱罚的调解员，并要求调解员及时纠正工作中的错误。上述做法增强了群众对调解法律与政策的支持。边区最具典型代表性的马锡五审判体现了为民、利民、便民的理念，正是群众路线的体现。

第二，坚持自愿原则。在调解过程中，不仅注重调查研究，也尊重当事人的意愿，依据其想法、态度决定是否调解、如何调解。在调解协议执行过程中，坚持动之以情、晓之以理，积极引导，杜绝强制执行。《边区调解条例》第七条明确规定：不论调解员是政府人员、群众团体，都必须尊重当事人的自愿原则，不得强迫干涉。同时，在调解过程中坚持自愿原则和说服教育相结合。面对言辞激烈、情绪激动的纠纷当事人，调解员耐心劝说，陈说利害，详解法律与政策，以公正、合理、客观的方式，使之愿意接受调解。对待边区的“二流子”则进行劳动改造，以劳动教育增强调解的主动性和有效性。

第三，坚持调审结合方式。早期边区在处理民事纠纷时，十分重视发挥调解的作用，将其规定为纠纷处理的必经程序，调解不成再诉讼。乡级案件先经乡、区、县进行调解，调解不成，再进入县、分庭、高等法院审判程序。案件原卷中如未附带调解方案和记录则无法被受理诉讼。由于案件调解的数量和质量一度成为考核行政人员和司法人员工作的重要参考，致使在一定程度上出现了过度调解。马锡五审判方式受到肯定后，“调解为主、审判为辅”逐步转向调审结合，不再将调解规定为诉讼的先决程序。纠纷当事人不愿意调解的，或属于《边区调解条例》规定的包括二十一项罪名和习惯性犯罪在内的二十二项刑事罪行，可以不经过调解直接进入审判程序。这一转变反映了人民调解理念不仅坚持人民性、群众性，还坚持法治性，使“德治”与法治相结合，群众意愿与司法规制相平衡，并且实现了调解与诉讼的衔接，既发挥了调解的作用，也提高了诉讼效率。

实践成效

在党的领导和边区政府的大力推动下，人民调解制度在边区社会矛盾纠纷化解工作中取得了积极的实践成效。边区发展出了政府调解、司法调解、群众团体调解、民间调解等多种纠纷解决机制，构筑起了系统的调解组织网络，县乡各级政权组织将解决人民内部矛盾纠纷纳入日常工作，社会矛盾纠纷解决机制不断完善。边区人民调解制度的实践，体现了系统性、时代性和人民性，实现了党和边区政府与边区群众意愿的同频共振，实现了政府的政策法令与民间公序良俗的良性互动，取得了极好的社会效果，是党在基层治理中坚持走群众路线的成功典范。

在政府调解方面，基层的区、乡一级政府是实施主体。这一层级的政府机关人员贴近基层群众，熟悉风土人情，了解基层群众的一般情况，更容易被基层群众接受，便于开展调解工作。边区要求区县政府建立调解工作会议制度和报告统计制度，对调解政策执行情况定期开展检查，对调解人员在工作中有无侵害当事人权益、阻挠当事人自主选择司法救济的情形进行监督。从各区、乡工作人员中选出人民仲裁员、人民检查员，以及乡长、自卫军连长、群众团体负责人等作为人民仲裁委员会成员，共同组成调解委员会。在具体分工上，县政府民政科作为县一级政府调解工作主要机关，设置派出机构负责具体调解工作。对于跨区域纠纷等相对复杂的纠纷，由分区专员公署进行调解。村级民间纠纷调解，及调解期间正常秩序维护、防止因纠纷冲击生产生活秩序等则由乡政府负责。

在司法调解方面，法庭调解和庭外调解是调解的基本形式，司法机关是调解的主体。在法庭调解中，司法机关依据《边区调解条例》等革命根据地法律法规，行使法定职权，引导当事人达成和解，签订协议和解书并终止诉讼。在庭外调解中，法庭可指定当地有名望的人士、当事人信任的亲友或行会、妇联等民间组织进行调解，也可授权同级或下级政府参与调解。对属于法庭职权范围内的纠纷，《边区调解条例》第十一条明确规定了具体处置方法，即应载明经纠纷双方当事人一致同意的调解条件和供词，由纠纷当事人署名盖印或指印存卷，并制作调解笔录，送至纠纷双方当事人签收，以此为据注销争讼案件。

在群众团体调解方面，群众团体组织是调解的主体，根据调解主体的人员构成，可分为专业性调解组织和非专业性调解组织。《边区调解条例》第四条规定，可由纠纷双方当事人各自约请亲友或民众团体，当即评是非曲直，就案件情节之轻重缓急提供调解方案，劝导纠纷双方息争。边区亦设立了调解委员会，负责具体组织、协调群众团体调解。随着边区生产建设的不断发展，以小手工业和小工业为主体的公营和民办工厂不断壮大，相应的商会组织和工会组织逐步健全，商会、工会分别在调解商业纠纷方面和调解劳资纠纷、工人间纠纷方面发挥了积极作用。

在民间调解方面，主要依靠人民群众自行解决纠纷。受到“无诉”“息讼”等思想文化观念影响，调解息诉是民众眼中定分止争的首选。1944年1月6日，时任边区政府主席林伯渠在边区政府委员会第四次会议上提出，应通过自愿调解来减少民间争讼。边区政府、高等法院和民政厅也多次指出民间调解的重要性。1944年6月，边区政府在关于普及调解、总结判例、清理监所的指示信中指出，由于当事人自身或其亲友对案件原委最清楚，利害关系最熟悉，也最容易获得信任，因而民事纠纷应加强民间调解。

调解所涉纠纷往往是发生在普通群众身上的小事，包括“嘴角纠纷”和因“通奸、赌博、债务、牲口踏庄稼及土地”等引发的争执，但这些事情直接关乎群众切身利益，处置不当会伤害群众感情，甚至影响社会秩序。边区人民调解制度的建立和实施，避免了群众“对簿公堂”，避免了矛盾升级，维护了群众利益，稳定了社会秩序。如1945年清涧县一科（民政科）受理土地纠纷三十三件，调解十五件；受理婚姻纠纷十四件，调解十二件；受理债务纠纷六件，调解三件；受理继承纠纷五件，调解一件；受理口角纠纷六件，全部调解解决。未能解决的纠纷则全部交由司法机关处理。

可见，人民调解制度符合公序良俗，得到了群众认可，对于及时解决边区群众内部矛盾产生了明显效果。与此同时，人民调解制度的实施不仅使诸多案件在诉讼程序启动之前得以解决，也避免了纠纷处置的烦琐程序，既减少了案件处置成本，也提高了效率。边区是抗战的大后方。人民调解制度有力巩固了边区秩序的稳定，促进了边区群众的团结，为抗战胜利奠定了良好基础。